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贵州省矿业权市场建设与发展分析

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范振林

(中国国土资源经济研究院  北京  101149)

【摘要】 矿业权市场建设完善与矿业权有效管理对促进矿业经济健康发展具有十分重要的意义。本文结合贵州实际,对矿业权市场基本情况进行研究,分析贵州矿业权市场发展存在的主要问题,并对贵州矿业权市场建设完善发展与矿业权有效管理提出相关建议。

【关键词】 矿业权  市场建设  贵州

长期以来,我国矿业权的取得是采取行政授予的方式,无偿取得矿业权,主要矿业由国家垄断经营、无偿开采。随着社会主义市场经济体制的不断完善和发展,先后建立了矿产资源有偿开采制度和矿业权有偿取得、依法流转制度,提高了市场有效配置矿产资源的基础性作用。而在矿业市场中矿业权的出让和转让活动是最基本的内容,矿业权是矿业市场中最活跃、最核心的组成,它在市场上的流转和增值,推动了整个矿业市场的发展和繁荣,因此大力培育和显化矿业权市场显得日益重要和紧迫。首先,矿业权市场建设是我国建设有中国特色的矿业经济体制的必然要求。其次,是国土资源管理体制改革发展、建立新型资源管理观和国土资源参与宏观调控的现实选择。第三,是使矿产资源优势转化为经济优势的有效途径,也是实现资源利用方式根本转变的特殊要求。

一、贵州省矿业权市场建设的基本概况

贵州是矿产资源大省。矿产资源种类繁多、分布比较广泛、储量丰富,在已探明储量的76个矿种中,有40种保有量居全国首列,其储量潜在经济价值3万多亿元,全国排名第九,尤以铝、煤、磷最具优势,矿业经济总产值对GDP的贡献高达50%,经济发展对矿产资源的依赖较强,丰富的矿产资源为贵州省经济社会快速健康持续发展发挥了巨大资源支撑和保障作用。

近年来,贵州省坚持用科学发展观统领矿业权市场建设,积极探索规范矿业权出让、转让、加速矿业资本市场建设的新模式和推动矿产资源优化配置和高效综合利用,成效显现。

1、出让市场平台已基本建立,尚处于初步发展阶段

贵州省矿业权市场建设大致分两个阶段:2003—2005年为探索阶段,2006年以来为快速推进阶段。先后出台《关于印发贵州省招标拍卖挂牌出让采矿权暂行规定的通知》、《关于贯彻执行国土资源部〈探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法〉的意见》、《关于规范地(州、市)、县国土资源行政管理部门报请探矿权采矿权招标拍卖挂牌审批的若干规定》、《关于进一步做好探矿权采矿权招标拍卖挂牌工作推进我省矿业权市场建设的通知》、《关于贯彻国土资源部关于进一步规范矿业权出让管理的通知的意见》等相关法律法规,并成立贵州省矿权储备交易局,为矿业权招拍挂出让制度的实施,搭建了矿业权出让、转让平台,积极稳妥全面地推进矿业权市场建设工作,一级市场平台已基本建立,但尚处于初步发展阶段(见表1、表2、表3)。

表1  探矿权出让状况

时间

出让方式

出让

宗数

申请在先

招标

拍卖

挂牌

宗数

比例(%)

宗数

比例(%)

宗数

比例(%)

宗数

比例

(%)

2006

526

526

100

0

0

0

0

0

0

2007

616

610

99

0

0

0

0

6

1

2008

275

262

95

0

0

2

1

11

4

2009

16

12

75

0

0

2

12.5

2

12.5

合计

1433

1411

98.4

0

0

4

0.3

19

1.3

表2  采矿权出让状况表(省级出让)

时间

出让方式

出让

宗数

申请在先

协议

拍卖

挂牌

宗数

比例(%)

宗数

比例(%)

宗数

比例(%)

宗数

比例

(%)

2006

41

33

80

8

20

0

0

0

0

2007

67

55

82

5

7.5

1

1.5

6

9

2008

34

26

76.5

2

6

0

0

6

17.5

2009

5

5

100

0

0

0

0

0

0

合计

147

119

81

15

10

1

0.8

12

8.2

表3  采矿权出让状况表(县级出让)

出让方式

出让宗数

申请在先

协议

拍卖

挂牌

宗数

比例(%)

宗数

比例(%)

宗数

比例(%)

宗数

比例(%)

2618

103

3.9

329

12.6

89

3.4

2097

80

2、转让市场平台处于起步阶段,正大力推进

转让市场建设处于起步阶段,正在大力推进。自矿权储备交易局成立后,一方面为矿业权一级市场进行有效矿业权储备;另一方面大力推进矿业权二级市场建设。先后出台《省人民政府关于印发贵州省矿业权转让管理暂行办法的通知》(黔府发[2009]1号)、《省国土资源厅关于贯彻落实〈贵州省矿业权转让管理暂行办法〉的实施意见》、《关于矿业权转让有关税费征收管理问题的通知》等相关法律法规,稳步推进转让市场平台建设。已出让探矿权12宗、采矿权5宗,出让价款达4.34亿元。

总之,笔者认为:贵州省矿业权市场建设的基本概况是以资源合理开发、高效利用为目的,必要宏观调控为手段,按照“三分一统”(分类管理、分级管理、分出让方式管理、全国统一配号)的原则进行的矿业权出让市场已基本建立,但尚处于初步发展阶段;转让市场平台建设处于起步阶段、有形矿权交易市场已初步建立,成效较为显著。

二、存在的主要问题

1、出让市场对资源优化配置的基础性作用有待进一步发挥

从一级市场的探矿权出让情况看,以招拍挂方式出让的比例较低,仅占出让总数的1.6%;从采矿权出让情况看,以招拍挂方式出让的比例虽高,占出让总数的近80%,但主要集中在县级国土资源部门出让的砂石、粘土等简单矿种,而省国土资源厅以招拍挂方式出让的采矿权比例却较低,只占出让采矿权总数的9%。

贵州省一级出让市场招拍挂方式出让矿权比例较低,严重弱化了对矿产资源优化配置的作用,造成大矿小开、资源开采浪费、综合利用率较低、小矿林立并加重地方保护主义,致使一级市场对矿产资源优化配置的基础性作用没有得到充分体现,有待进一步发挥作用。

2、二级市场虽初步建立,但亟待规范,矿业资本市场投融资不发育,缺乏对二级市场有效支撑

贵州省矿业资本市场没有充分发育,仍处于初级发展阶段,尚缺乏可供矿业企业投融资平台,而随着社会经济的高速发展,资源价格持续上扬,各类资本鱼贯涌入矿业开发领域,催生矿业投资热,但却没有解决困扰资本市场上矿业发展的“向地下资源要资本”的良性开发机制问题。一是在勘探领域:勘探开发机制较弱,缺乏面向资源、以资源为本的资本良性循环机制。由于矿业资本市场不发育,缺乏风险投资的融资平台,企业探矿融资相对困难,而探矿成本过高,导致民营投资勘探只能采取“以采代探”的方式,小矿林立,探矿采矿效率不高,资源浪费和安全环保问题突出;二是在开采领域:矿业企业缺乏通过勘探增加储量,进而增加企业资产总值,给予企业融资扩股能力,更加合理开发资源的良性开采机制,导致一些矿业权人为了追求短期经济利益的最大化,置社会效益于不顾,以牺牲环境为代价,采用杀鸡取卵、涸泽而渔掠夺性、破坏式的方式开发矿产资源,破坏生态环境,引发诸多的矿政、矿群矛盾,也大大降低了资源综合利用率。

矿业权转让市场虽初步建立,但是亟待规范。一些相关规定不严谨,致使非法交易现象严重。一是《探矿权采矿权转让管理办法》对探矿权、采矿权的转让条件作了限制性规定,但转让条件很笼统抽象,相关规定不严谨,不便于操作,例如:矿业权转让的必须变更,但矿业权变更的不一定是转让,使矿业权的一些转让情形可通过变更方式规避。造成事实上矿产资源法“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”的规定几乎是形同虚设。于是随着社会经济发展对矿产资源的刚性需求,矿产资源价格长期高位运行,受利益驱使,导致矿业权人非法规避、隐形交易、非法转让炒卖矿权现象严重。二是矿业权中介服务机构有待进一步发展。目前尚缺乏综合性的中介机构,专业性中介组织的建设也有待完善,社会化的矿业权中间机构很不发达,严重制约矿业权交易市场的发展。

3、矿业权市场监测监管服务功能有待强化

矿业权市场监测监管服务功能是确保矿业权市场有序、有效供给和市场良性发展的重要抓手,但是总体监管乏力、监测服务功能没有充分发挥,需要进一步强化。一是“家底”不清,矿业权出让申请在先和招拍挂“双轨制”的客观存在,使某些统计指标和数据不能真实反映矿业权的市场供需形势,监测相应失衡,并由此产生研判错位;二是矿业权发证和监管部门权限脱节,上级发证机关与下级监管机关不能有效衔接,监管体制缺位。

三、启示和建议

1、规范、优化矿业权出让市场,提高资源的基础性配置作用

规范、优化矿业权出让市场,在矿业权出让特别是探矿权出让中既要遵循地质找矿的客观规律,又要通过市场机制有效配置矿权,同时强化宏观调控和市场监管,有效规避矿业经济泡沫,促进经济健康发展。贵州省要因地因时制宜,合理减少按申请在先方式出让探矿权类矿产,或适当按招标方式出让;而对国家出资勘查形成的矿产地,实行以招拍挂方式出让采矿权,不允许以行政审批或协议出让方式配置采矿权。

2、积极培育、显化矿业权二级市场

积极培育、显化矿业权二级市场建设,构建统一竞争开放有序的交易平台和完善的市场监管机制。一是促进矿业权合理、合法、有序流转,通过完善的市场平台实现转让,规范矿业权转让行为,既保证国家资源性资产权益,又维护矿业权人的根本权益,并促进矿产资源优化配置;二是降低交易风险,提高可交易矿权的合法性,通过最大限度的信息披露和共享,规范信息发布内容、渠道、时间、指定媒体等,减少信息不对称的潜在风险,并将矿业权转让环节科学合理划分为预审、交易和变更三个阶段,保证可交易矿业权的合法性。三是有效指导、监控矿业权评估、储量评审等矿业权中介技术服务机构,制定统一的评估行业规范和技术标准,建立健全以诚实守信为核心的中介服务体系。四是努力探索矿业资本及矿业权金融衍生品市场,随着资源全球化配置显化,矿产资源资产资本“三位一体”管理趋势明朗,矿业权的资产、资本、金融衍生功能也已初显端倪。随着社会主义市场经济的不断完善和推进,顺应新型资源管理观和国土资源参与宏观调控的现实选择,要努力探索矿业资本和矿业权金融衍生品市场建设。

3、推进矿业资本市场建设,积极探索风险勘查新机制

推进矿业资本市场建设,适时推出风险勘查资本市场机制,适当鼓励矿业企业完善“向地下资源要资本”的机制,提高企业发现资源的能力,运用市场机制通过认可地下资源的价值,提高企业发现新资源的积极性,形成通过勘探增加储量,进而增加企业资产总值,给予企业融资扩股能力,所获资金投入勘探领域,通过资源增加而增加企业融资能力,并获得新的资本,发现更多资源的资本良性循环,既能提高资源发现速度和利用效率,也可以在保护环境的条件下合理开发资源。

4、完善矿业权市场制度建设、强化市场有效监管

必须逐步建立完善法律法规体系及其他配套政策,才能保护市场参与各方的利益,使探矿、采矿、用矿单位和投资机构之间能在公开、公平、公正的市场环境中进行交易和合作。一是完善矿业权出让、转让、交易、监管等相关法律制度,并与土地、煤炭、森林、草原、水利、环保、安监等相关法律法规充分衔接,使权责利相统一,构建出让有序、转让合理、交易规范、监管有效的矿业权市场制度。二是清理陈旧法律法规,及时修订和规范。对于沿用以前的行为规范,国土部应该尽快清理及时修订,设置规程规范时,应有所依据,根据实际情况。实际操作中,根据实际区域、环境,制定相应细则,按实际情况加以规定,统一进行修订后发布。三是强化市场有效监管。监测和合理分析国内外经济运行形势,科学预测和展望,并积极构建矿产资源监测预警机制和系统,并充分利用全国矿业权核查成果,作为基础信息平台,实现部、省、市、县四级联网,对矿业权市场实施有效监测监管和信息服务;合理调整各级国土资源主管部门管理职能,做到权责统一;加强基层矿政队伍建设,提高政治水平和业务素质;加强市场风险防范,建立有效地市场风险防范机制。